预算法实行条例落地 财政与央行如何分工国库管理？

原标题：预算法实行条例落地 财政与央行如何分工国库管理

作者： 陈益刊

[ 2019年天下各级国库共管理大众预算收支高达43万亿元。 ]

迟到的预算法实行条例近期终于落地，这是有着“经济宪法”之称的预算法最为紧张的配套文件，事关四五十万亿财政资金管理，备受外界存眷。

导致预算法实行条例滞后于预算法近6年才出台的缘故原由较为庞大，其中之一就是财政部门与中国人民银行及分支机构在国库管理权上的界定。

多位财税专家对第一财经分析，从终极的预算法及实行条例来看，财政部门依然在国库管理权上起着主导作用，享有库款支配权，详细国库业务对财政部门卖力。而央行及分支机构也得以保留“司理”国库业务，而非“署理”。几经博弈难以告竣新的共鸣之后，两部门维持了国库管理的现行做法。由于实行条例并未分析“司理”寄义，双方对这一词理解有所差别。

央行守住国库“司理”权

国库是国度金库的简称，是管理预算收入的收纳、划分、留解、退付和库款支拨的专门机构。政府的全部收入都需要上缴到国库，2019年天下各级国库共管理大众预算收支高达43万亿元。现代国库并非传统意义上的实物堆栈，堆放大量现金等，而是各级财政部门在银行开设了国库单一账户，财政资金以数字情势存放在账户里，并通过专门的计算机体系记载与核算。

中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君告诉第一财经，国库管理中有三大权利，一是管钱，这体现在金额庞大、运作频仍的现金收付；二是管账，这涉及政府和预算单元的银行账户设置、调解和变更等；三是管投资，即国库库底资金的投资。可以说，国库管理中的实质性权利甚至比预算权利还要大得多，因此特别“诱人”。

与大多数国度一样，我国的国库采取了委托国库制，即委托中央银行履行国库职能，这也被称为人民银行署理国库制。中国人民银行根据“一级财政设立一级国库”的原则，建立了中央、省、市、县（区）、州里等五级国库组织机构体系。

1985年国务院颁布《国度金库条例》，明确划定“人民银行详细司理国库”，实现了人民银行署理国库制到司理国库制的变化。

央行从国库“署理”转向“司理”到底有哪些详细变化？根据多位央行官员解释，“署理”只是管理国库业务，而“司理”在管理国库业务基础上，新增了监视管理寄义，即监视财政、征收构造和商业银行等与国库收支相干的业务举动，可以管理，违法违规也可以拒绝管理。另外“司理”也有国库现金谋划管理的涵义。

但财政部门显然不这么认为。

一位财税专家告诉第一财经，央行认为如果国库管理完全听从财政部门意见，一些不妥当且有损公众利益的举动谁来羁系？因此央行坚持“司理”国库，对财政部门相干举动举行监视和束缚。而财政部门认为，央行坚持“司理”国库不平从财政部划定，不切合现代预算制度要求，形成内耗，影响预算执行效率。

实践中，随着国库集中支付制度等推进，财政资金支付已不再由人民银行直接受理，而是先由财政部门（直接支付）或预算单元（授权支付）向具备资格的署理银行直接下达支付指令，由署理银行先行支付，逐日日终，再由署理银行汇总支付额，向央行国库举行汇总清算。央行的监视职能也主要是在与署理银行的清算环节中，对其合规性举行审查。

因此一些财政人士认为，央行监视无法直接参与预算的执行历程，更不可能对所支付的财政资金举行逐笔动态审核，为了提高资金拨付效率，可以让署理银行直接把关。

双方对于国库“司理”“署理”的差别看法，也可以从这一轮财政部卖力草拟的预算法及实行条例修订中看出。

为了顺应新形势，2011年预算法开始启动修订。在其时的预算法修正案（草案）前三版送审稿中，删除了“中央国库业务由中国人民银行司理”的划定，这实在就是将“央行司理国库”改回“央行署理国库”。

王雍君表示，国库署理制下，国库管来由财政部主导，央行权责相对较小，需听从财政部，财政与央行是委托署理关系。而国库司理制下，央行与财政部是平行的互助关系，央行权责相对较大。

2014年，时任央行国库局局长刘贵生表示，预算法修订中，央行司理国库这一制度摆设受到了亘古未有的“强烈打击”。

博弈之下，终极财政与央行在国库管理权上做出妥协与让步。2014年得到通过的预算法恢复了“中央国库业务由中国人民银行司理”的划定。但同时也夸大了“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”，并允许“依法设立财政专户”。

“司理”界说依然不清

不外这一争议并未随着预算法的出台而停止。为配合修订后的新预算法，预算法实行条例也启动了修订，如何界定“司理”这一观点成为一大焦点。

2017年，财政部草拟的预算法实行条例修订草案征求意见稿对外公布，这一意见稿比力详细地界定了财政与央行在国库管理的职责。不外部门专家学者认为，相干内容明显偏向财政部。

不久后，央行旗下媒体发表部门学者观点，认为该意见稿违反了预算法中对央行司理国库的划定，指出了一条国库事情对财政卖力的歧路。财政部旗下媒体也发表学者观点支持意见稿相干内容，双方就“司理”界说开展了一场大论战。

终极，根据近期公布的预算法实行条例，此前征求意见稿中双方职责详细内容被删掉。

中国政法大学财税法研究主任施正文告诉第一财经，财政和央行对国库“司理”一词有差别理解，预算法没有界说什么是司理，外界本希望能在实行条例中予以明确，但终极实行条例也没有明确“司理”的界说。这说明有关各方对国库司理的职责定位并未告竣一致意见，国库管理两家基本维持现状，今后将根据预算管理革新进程再逐步调解完善。

中国财政科学研究院研究员王泽彩也认为，从实行条例来看，国库管理上财政与央行职责基本维持现状。

“预算法实行条例继续坚持了国库业务由人民银行司理的原则，但必须夸大的是，国库业务是由财政下达支付指令，各级人民银行经办、管理，而不是谋划管理。”王泽彩告诉第一财经。

上述财税专家表示，从预算法实行条例内容来看，“司理”的现实寄义是国库管理中，央行执行财政部门的指令，详细管理业务，央行在国库业务上需要接受财政部门的引导和监视，不能自作主张，举行决议。在国库业务上，财政部门占主导。国库全部业务央行需依照财政部门的指令详细管理。

“这一定位旨在行政部门内部建立同一集中的焦点预算管理机构，高效率地执行人大的财政预算决议。如果行政部门内部出现多个执行领导机构，一定造成预算执行中的内耗，影响预算执行效率。”这位专家说。

施正文认为，为了保障国库资金宁静，国库管理应该适当予以分工，以体现相互制约、相互协调的机制。如果没有分工制约协调机制，财政资金支出的透明度可能会受损。因此，赋予央行国库适当的执行职责，有利于保障国库资金宁静运行。

央行副行长范一飞近日撰文表示，随着财税体制革新的不停推进和国库信息化的连续发展，央行司理国库业务与财政、税务、海关等部门的接洽不停加深，人民银行国库部门顺遂履职有赖于这些部门的支持和配合。因此，要正确处置惩罚央行国库与外部单元的事情关系，营造良好的外部履职情况。

他表示，一方面，要坚持和完善中央银行司理国库制度，发挥好央行与相干部门之间既分工互助又相互制衡的作用，确保国库资金宁静、合规、高效运行。另一方面，在坚持法定制度框架下，根据业务需要和形势发展，实时完善国库规章制度，既包容支持各种新业务、新业态、新模式，又注意增强风险辨认与管控，增强制度供应的有用性、实时性和体系性。

责任编辑：戚琦琦